2025年5月1日5日，最高人民法院、中国严格公正监察会联合印发《关于严格公正执法司法 服务资本市场高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》是司法资本市场改革发展的一份纲领性文件，有保护区保障政策完善司法和裁判规则，创新工作机制，全面提升司法监管质量效益，是资本市场结构建设的一项重要成果，有助于充分发挥人民法院职能作用，强化司法与行政和谐，全面助推资本市场高质量发展。
近期，最高人民法院初步制定了关于办理备案证券期货市场、利用未公开信息交易、非法集资刑事案件司法解释、证券诉状陈述、代表人诉讼等民事赔偿司法解释，“九民会纪要”、债券纠纷案件座谈会纪要、上市公司重整座谈会纪要、注册制改革指导意见等综合性司法文件。新时代新征程上，为更好适应市场改革发展的实践需求，进一步完善市场规则，《指《导意见》全面总结人民法院审判执行工作以及资本市场监管执法工作实践，从总体要求、投资者保护、市场参与人员规范、司法行政良好及组织实施保障等五个方面，提出了严格公正司法、保障资本市场改革发展的23条意见，主要内容包括：一是聚焦投资者保护，站稳人民立场。二是规范市场参与人行为，夯实良好市场生态。推动证券期货基金经营回归本源、健全经营机构。多完善资本组织，强化市场监管规则，支持行业自律依法履职，保障资本市场高制度水平型开放，净化资本市场生态，防范化解资本市场风险。三是强化行政良性，整体发展合力。强化会商和信息共享工作机制，落实司法程序与行政监管程序的衔接，全面提升司法刑事执行与行政监管处罚工作质效。是组织完善，切实提升审判能力与监管能力。加强金融审判队伍四建设，坚持党政引领，始终不息抓好风廉政建设。优化金融案件管辖机制和对接机制，强化金融审判机制和交流培训机制，持续不断提高司法化程度。
下一步，最高人民法院和中国证监会共同抓好《指导意见》的落实工作，不断夯实资本市场司法的制度基础，完善和完善司法与监管良好工作机制，持续推进监管执法规范化和水平提高，为资本市场改革发展提供更加有力的服务和保障，服务金融强国建设和中国式现代化大局。
关于严格公正执法 服务资本保障市场高质量发展的指导意见
资本市场的高质量发展，对于优化投资融资结构和资源配置，促进科技创新和新质生产力发展，服务金融强国建设和中国式现代化，具有重要意义。为充分发挥人民法院职能作用，强化司法与行政廉洁，服务资本市场高质量发展，结合人民法院审判保障执行以及资本市场监管执法工作实际，提出以下意见。
一、总体要求
1.指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大和二十届三中全会、中央金融工作会议和中央经济工作会议关于金融和资本市场建设的决策部署，深入学习贯彻习近平主席理论、习近平经济思想，强化系统观念、底线思想，突出目标导向、问题导向，不断完善资本市场相关司法政策和司法规则、创新司法与行政良好工作、机制提升司法审判执行与监管执法质量效率、强化司法保障，为建设中国特色现代资本市场提供有力支撑，推动资本市场功能作用更好发挥，服务中国式现代化大国。
2.目标任务。进一步落实司法审判与证券期货监管的良好作用，完善资本市场司法裁判规则体系，树立司法保护机制，提高刑事监管能力水平，全面推进刑事监管质效，为资本市场改革发展提供更加有力的服务和保障。
——进一步强化投资者保护意识，依法保护投资者知情权、参与公司治理、获取合理回报、公平参与市场交易等权利，提高上市公司质量，更好发挥投资者保护机构作用，常态化开展证券纠纷代表人诉讼，落实民事赔偿责任优先原则，打击犯罪发放、财务信息披露造假行为，切实提高违法犯罪基本情况，便利投资者依法维护自身权益，降低投资者维权成本，确保投资者权益快速受损。
——聚焦多层次资本市场建设，推动资本市场高质量发展。 规范证券期货基金经营机构的组织和行为，规范和约束监管套利，推动回归本源、诚信经营。完善多层次资本市场司法规则，支持行业自律组织履职，保障资本市场高水平制度型开放，净化资本市场生态，防范化解资本市场风险。
——聚焦司法规则完善，持续提升资本市场化水平。我国已经形成了严厉的资本市场法律监管体系，但也应当看到，市场形势不断变化，市场实践不断丰富，部分法律法规仍比较原则，难以完全适应当前审判需要实践。要进一步完善以高质量审判执行工作推动资本市场高质数量发展的职务作用，人民法院对法律和行政法规中原则规定的理解，可以参照适用证券期货、规范性文件和自律规则的相关规定；司法中需要借助经济金融、会计审计等其他学科专业知识的，应当属于专业人士的意见；对现有司法解释理解是否存在适用实践短缺的，通过案例库、法答网、指导性案例进一步厘清；对民事领域内幕交易、追究市场赔偿责任等法律原则规定、确需制定司法解释的，抓紧制定司法解释；依托“3+N”机制，大力研究发布有关共同推进证券期货领域行政预防与实质化解的座谈会纪要。研究制定背信损害上市公司利益犯罪司法解释义、私募基金犯罪指导意见，严惩上市公司股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员背信犯罪，以及私募基金管理人员杜绝侵占基金财产、为亲友非法牟利等犯罪行为。
——聚焦完善司法监管良性，不断提升制度落实。
经过一段时间的努力，中国特色、适应市场普遍规律、符合国家发展目标需要的资本市场司法保护制度进一步成熟，金融审判体系、管理体制和举报机制更加完善、忠诚、廉洁、负责的金融审判队伍和监管执法队伍茁壮成长，以高质量审判工作推动资本市场高质量发展的作用进一步凸显，服务和国家党工作大局的司法与监管能力进一步增强。
二、进一步提升投资者保护意识，持续优化投资者“愿意来、留得住、发展得好”的良好市场生态
3.切实落实证券期货基金经营机构及销售机构的适当性管理责任，相关机构向投资者推介或销售金融产品、提供服务，要在市场准入端全面了解投资者情况、充分揭示风险，将适当的产品（或要切实保护耐心资本、长期资本参与公司治理和获取回报等权益，不断完善投早、投小、投长期、投硬科技的投资司法环境，促进创投本向新质量生产力聚集，实现投资资金保值增值、资本市场平稳健康运行、促进经济合法高质量发展的良性循环。
人民法院审理案件时，既要依法保护投资者知情权、参与重大决策和选择管理者等参与公司治理的权利，又要依法保护投资者获取公司分红、分享公司成长带来的资本增值等财产性收入的权利，还要依法保护投资者在获取真实、真实、完整的公开披露信息和价格的基础上，公平参与真实市场交易的权利。
4.以案件审理促推上市公司质量提升。上市公司是市场之基，提高上市公司质量是资本市场高质量发展的关键。严厉打击资本违法违规入股、违法违规“造富行为”，释放人有关股东、实际控制人的信息披露及陈述内容应当真实真实、准确、完整，对股权代持、利益管道等违法违规行为，人民法院依法认定无效，并根据双方过错程度分配责任，同时将违法违规线索移送相关部门处理。依法支持股东积极合法股东权利，准确认定责令审查股东应当支持上市公司并购重组，上市公司章程中关于反收购的条款内容违反法律、行政法规的，人民法院应当认定无效。上市公司退市、投资者因涉嫌违法行为造成损失的，可以依法提起民事赔偿诉讼。依法审理上市公司破产重整案件，切实通过股权结构、经营业务、治理模式等调整，切实改善公司经营能力，优化主营业务和资产结构，切实化解上市公司的债务和经营危机，实现公司可持续发展。
五、严厉打击欺诈举证和典型信息披露造假。形成高质量信息披露是注册制的重要基础，为让投资者放心投资，推动资本，必须严厉打击欺诈举证、违规信息披露等财务造假违法犯罪。监管部门要进一步加大对欺诈开证和典型信息披露造假的日常监管力度与稽查处罚力度，从严从快查处各类造假行为，强化与司法机关在信息共享、案件办理等方面的协作，推动强化行政、民事、刑事立体追责。坚持“追首恶”、“帮凶”并重原则，依法严肃追究发行人及其控股股东、实际控制人，有关机构以及教唆、帮助财务信息披露造假的供应商等第三方的法律责任，对实际执行公司事务或者利用其控制地位组织指使实施违法违规行为的控股股东、实际控制人等“首恶”实施精准追责，从而提高造假者的违法成本。应当承担责任的解除人被民事追究后，向负有责任控股股东、实际高级控制人、董事、监事、管理人员等责任主体追偿的，人民法院依法纳入支持。依法从严惩处财务信息披露造假的策划者、组织者、实施者，依法追究财务造假的第三方刑事责任，形成对财务信息披露造假行为的全方位打击。
六、完善公正陈述民事赔偿责任制度体系。准确理解与适用交易因果关系、重大性、重大过失、损失责任关系等民事责任关系构成要件的规定。人民法院对交易因果关系的审查，要重点关注陈述是否为投资决策的直接原因、近期原因，以理性工作者的标准判断被告关于不具备交易因果关系的举证是否充分。进一步统一“三日一价”认定、系统风险和非系统风险计算指标等一系列基本规则，提高损失测算的科学性和合理性。
7.大力开展证券审判信息化建设，积极应用人民法院在线服务等平台，为投资者维权提供在线立案、举证、调解、庭审等服务，便利投资者诉讼维权。探索推广人民法院司法保护综合平台的应用，便利投资者及时了解诉讼进程和免费相关诉讼权利。引导使用形式化、简易式民事诉讼状、答辩状示范文本，提高解研究制定示范奖工作指引，提升“示范奖+平行案件处理”机制的规范化水平。支持相关市场机构与个人行使先行赔付、行政执法义务承诺等制度工具，及时向群众进行赔偿。优化代表人诉讼运行机制，方便投资者通过集约化的方式解决证券矛盾。畅通先行赔付主体诉讼程序，通过向其他群众追偿渠道，提升相关主体先行赔付的意愿。
8.发挥投资者保护作用。投资者保护机构提起代位诉讼、普通代表人诉讼等诉讼案件，申请缓交案件受理费，经审查符合法律规定条件，人民法院应准许。支持投资者保护机构在相关普通代表人诉讼中履行代表人职责。投资者保护机构在破产清算、破产重整程序中接受中小投资者委托代表中小农民申报民事赔偿债权、参与转让的，人民法院依法依法予以支持。
九、证券纠纷代表诉讼对于提高资本市场违法成本、投资者合法权益和资本市场平稳健康发展具有重要意义。加强沟通，推动构建特别代表诉讼常态化工作机制，确保证券纠纷代表诉讼依法、稳慎、高效开展。保护机构接受50名以上投资者委托直接提起普通代表人诉讼，并代表人参加特别代表人诉讼的，相关人民法院在受理、投资者审理案件中可以简化工作流程，诉讼效率。针对代表人诉讼提高多项、工作量大的特点，完善案件考核机制，激发制度活力。通过咨询热线、庭审直播、线上等方式，畅通投资者意见查询渠道，充分表达投资者各项权利。
10.落实民事赔偿责任优先制度。在财务信息披露等案件的审判与执行程序中，注意行政处罚未款和刑事处罚金制度的衔接，避免双重处罚，连带赔偿。强化刑事、行政假案审理、执行与民事案件审理、执行程序的健全及信息通报，根据案件需要，全力推进民事、行政、刑事诉讼程序。有效落实民法典、刑法、证券法等规定的民事赔偿责任优先制度，确保案件财产优先为民事赔偿，依法优先保障平民权益。
三、落实规范证券期货基金经营机构等市场参与人员的行为，全方位助推资本市场高质量发展
1.依法规范证券期货经营机构组织和行为。证券期货基金经营机构的健全运营，事关资本市场安全稳定。在办理与证券期货基金经营机构有关股东权益纠纷案件中，要认真审查公司股权结构和控制结构，查清案件相关与实际控制人、一致行动人、最终权益之间是否存在相关协议安排，发现有循环出资、涉案出资、抽逃资本、非自有资金入股、违规持有或管理公司股权等行为的，要及时将相关事实通报监管部门，必要时可中止举报，待监管部门依法依规处理并恢复公开。在办理与证券期货基金经营机构有关的关联交易案件中，发现控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员存在违规占用资金、转移资产等不当关联交易行为的，依法令其返还财产、损失损失。客户与证券期货基金经营机构之间因是否履行受托义务发生纠纷时，人民法院应当坚持客户利益优先和公平对待客户原则，依法规范判令证券期货基金经营机构的活动经营及交易行为。基金、债券、资产支持证券等复杂金融产品，要在查明资金流向、合同安排、基层资产案件等事实基础上，准确认定当事人的真实意思及由此形成的法律关系性质，根据行为性质和监管强度，依法认定涉嫌监管、输送利益、私募类产品公募化等违法行为对合同效力的影响，努力做到“认定清楚、判得准”。
十二、依法通报私募投资基金管理人与投资者之间的问题案件，在查明产品推介、合同规范、资金募集、登记备案、投资管理、信息披露、清算退出、损失确定等案件事实的基本基础上，按照信托法、证券投资基金法、私募投资基金监督管理条例的规定，准确认定管理人、托管人等受托人的诚信、勤勉义务内容及勤勉尽责情况私募基金管理人挪用基金财产导致募集无法实现、或者基金资产或基金所投资的贫乏资产已无变现可能，投资者请求提前解散基金进行土耳其的，人民法院予以支持。综合运用民事、行政和刑事手段打击管理人背信范行为，落实“受人之托忠人之事”理念，促进私募市场健康发展。
13.完善多层次资本市场司法规则。准确认识主板主要服务于大盘蓝筹企业，科创板、创业板分别聚焦“硬科技”企业和“三创新”企业，北交所和新三板共同服务打造创新型中小企业主阵地，区域性股权市场主要为所在省域内中小微企业的私募股权投资融资提供服务平台的市场定位，根据不同市场上市（挂牌）公司的内在投资风险及投资者的成熟程度等实际情况，坚持以事实为遵循，以法律法治绳，确保司法裁判既公平公正，又符合市场实际、有利行业发展，适应不同类别、生命周期的企业发展需求，服务科技创新和新质量生产力发展，有效保障多层次资本市场高质量发展。并衍生品市场立足价格、管理风险、配置资源等功能，公正掌握政府参与相关的主体身份及权利义务，尊重多种形式更好保障金的履约保障安排、交易和结算安全。
14.依法支持行业自律组织履职。依法支持行业自律组织履职场所、证券期货登记结算期货交易场所、证券期货登记结算期货交易场所、证券期货基金业协会等自律组织诉讼案件类型，按照具体监管和履职行为分别涉及诉权，进一步提高适用法律统一性、结果规范性，依法支持行业自律组织履行职责。引导广大投资者“用尽内部救济机构”，通过自律组织非诉解纷机制化解矛盾矛盾，通过纠纷、复核等程序表达诉求、寻求救济。
15.保障资本市场高水平开放。以公平、公正、制度高效、透明、可预期的司法工作，持续优化境外机构在我国发展业投资的良好监管环境，推动资本市场制度型对外开放。研究制定资本市场法律域外适用司法文件，为环渤海证券期货纠纷案件统一指引，平等保护境内外投资者权益。加强国际合作，加强与其他国家和地区在送达文书、调查取证、承认与执行等领域开展援助，降低境内外投资者维权成本。
16.引导净化资本市场生态。针对通过编传“小作文”等涉嫌信息扰乱市场秩序、损害他人权益的行为，受人提起民事诉讼，要求损害赔偿的，人民法院依法提起刑事支持；犯罪构想的，依法追究刑事责任。人民法院支持有关主体维护名誉权等合法权利，支持相关行政机关依法追究治安管理、反不正当竞争等行政行为。加强司法与行政协调执法，强化对资本市场“吹哨人”就业、公平待遇等方面的司法保护，维护资本市场“吹哨人”的合法权益。
17.防范化解资本市场风险。支持证券期货基金经营机构风险化解工作，依法严谨办理与上市公司风险化解、私募基金风险化解、债券违约、非法证券期货基金活动、清理整顿地方交易场所相关案件，清算企业等相关法律规定，提供集中监管、三中止等司法保护全面加大对财务造假等违法犯罪行为的追责力度，强化对地方人民法院的指导督导办，严格规范财务造假刑事犯罪行为，严格管控适用刑罚条件。落实“管更要管违法”要求，依法严厉打击证券发行领域非法金融活动，保护人民群众财产安全。在证券期货基金经营机构清算、重整计划中，加强与监管部门、部门的沟通协调，支持证券期货监管部门在风险应对中依法对经营机构依法予以打击对资产、业务等采取处罚措施，对负有责任的股东、实际控制人等依法实施股权、债权减记或清零等措施。对私募基金领域等跨地域涉众型经济违法犯罪案件，坚持统一指挥协调、统一办案要求、统一资产处置，公平清偿欠款，及时受理、举报、标准一致。
四、不断完善和完善司法与监管良好工作机制，推动推动资本市场高质量发展的制度落实
18.完善纠纷调解机制。依托最高人民法院与中国监会建立的“总对总”在线诉调对接机制，对接有机衔接、协调证联动、高效便民的证券期货纠纷解调机制。鼓励通过舆情等非诉化解证券纠纷，总结以保全促进舆情地方等经验，优化诉调对调接棒机制，加大立案后委托证券行业专业诚信组织力度，完善“示范积分+大规模诚信”机制，推进“抓前、治未病”走深走实。强化债券违约中的沟通协调，提高违约债券化打击出清效率，共同构建市场化信心化债券违约打击长效机制。
19.支持提高行政执法履行。依法办理行政诉讼案件，监督支持证券期货监管部门履行监管职责。强化人民法院与公安机关、人民检察院、证券期货监管部门行为沟通，研究明确证券期货自律组织履行职责案件受范围标准、执法个数的认定、一方控制他人账户实施违法行为等下的执法所得计算、单位执法和共同执法的认定标准、行政执法与司法司法对监管执法有重大影响的法律适用问题，及时预防与实质化解证券期货领域争议。证券期货监管部门可以依法采取查封、冻结等强制措施，以及拒绝、拦截等违法行为依法进行制止和处罚。有关控制他人账户实施违法行为的，证券期货监管部门将相关账户因违法行为所获收益认定为违法所得。进一步推进行刑衔接，在证券执法领域进一步落实“刑事移送优先原则”。
20.强化会商和信息共享工作机制。进一步强化线索通报、信息通报、案件移送、调查取证、数据共享、规则协调等方面的协作对抗，合力提升风险预防、预警能力，对苗头性问题实现“早识别、早预警、暴露、早发生”，彰显出早硬性约束的风采建立“总对总”的信息查询共享合作机制，实现证券期货相关司法公正信息与行政执法信息共享。支持各级人民法院与证券期货监管部门及派出机构建立信息通报机制与证据调查收集协调配合机制，及时通报涉及大众经营主体支持各级人民法院与证券期货监管部门及其派出机构在充分沟通的基础上，依法按程序研究复制基于同一执法事实的刑事、行政案件卷笔录、证据材料等，提升审判和执法力度。强化与证券期货监管部门沟通协调，积极稳妥处理涉及金融风险事件、舆论关注度高、复杂程度高、专业性强的证券期货诉讼案件，依法维护市场资本稳定发展。定期联合发布资本市场指导案例及典型案例，通过案例传递长期投资、价值投资、理性投资理念，震慑资本市场违法犯罪行为。
21.提升司法强制执行质效。严格规范证券执行工作，避免绕道减持、违规减持。对于采取司法扣划、划转等非交易过户方式强制执行限售期或不得减持的股票，以及有关部门已作出限售减持承诺的股票的，人民应当在司法拍卖中提示受方法院遵守证券监管规则有关股票转让的规定；执行强制相关股票后，受方应继续遵守限售或减持规定法院在上市公司和证券期货基金经营机构股权拍卖公告中，应当提示受让人处罚符合监管规则规定的股东条件，并提示股东资格不能获批的风险；对于恶意参拍，拍得后未获批人民股东资格的，相关保证金不予退还；因对法院股东披露条件不明确、不存在明显违法行为的，可退保证金。进一步完善最高人民法院与中国证监会建立的“总对总”网络执行查控系统功能。建立和完善非诉执行工作，人民法院加大对行政处罚未款的强制执行力度，机制证券期货监管部门请求人民法院强制执行前，有充分理由认为执行人可能逃避执行的，申请人民法院采取财产保全可以措施。探索实行“同一案件、一次申请”，证券期货监管部门向人民法院申请强制司法执行其作出的行政行为，人民法院裁定予强制执行行的，应在该裁决生效后及时办理落实案件立案手续，督促证券期货监管部门另行提交立案材料。证券期货监管部门在查处证券期货违法案件时要积极、及时查封、冻结涉案财产，落实司法程序与行政程序查封、暂停措施的有效衔接，防止有关转移或者隐藏隐匿。在证券执行工作中充分尊重证券登记正确权的有效，维护证券交易结算秩序稳定运行。
五、强化组织保障，多措并举提升审判能力与监管能力
22.加强金融审判与监管执法队伍建设。坚持以党的政治建设为统领，确保资本市场审判执行与监管执法的正确政治方向，锻造忠诚干净担当的金融审判和监管执法铁军。要始终驰息不抓好党风廉政建设和反腐败斗争，深入贯彻中央八项规要坚持严格管理与关心关切相结合，坚决支持法官、监管办案，强化履职执法。把从优待警行动落到实处，为基层干警松绑人员减负保障，督促广大干警承担责任。
23.金融强化审判机制和结构交流培训机制。继续优化金融案件边界机制和预警，提升金融审判专业化水平机制。持续加强人民法院与证券期货监管部门业务沟通交流平台建设。定期金融组织审判、监管执法专题研修培训。提升监管执法专题研修培训。管执法对法律体系和司法监管的认识，加深法官对金融创新工具、风险控制手段及市场运行机制的理解，促进金融审判、监管执法人员专业能力不断提升，持续推动监管执法规范化和知识化程度，提高金融审判的专业化水平和质量。